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吴桦源:现行老龄事业工作体制的观察与思考
2015-07-30 14:37:00

设置“老龄事业部(委)”是破解

我国现行体制与发展不相应的有效途径

——关于对现行老龄事业工作体制的观察与思考

当前,老龄工作分属多个部门、职能交叉、政出多门、多头管理、缺乏整体规划和落实机构,现行体制仍是1999年国发22号文件,2005年中央编办发18号文件批准的全国老龄工作委员会办公室与中国老龄协会实行合署办公的工作体制,已难适应新的老龄事业发展趋势,我们要以全面深化改革为抓手,以依法治国为推手,加大体制改革创新力度,从而提高行政效率、降低行政成本,使我国老龄事业真正走入一个新常态。

一、历史沿革(至2013)

1982年10月,我国第一次成立了《中国老龄问题全国委员会》;

1996年8月,第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了第一部关于老年人的法律——《老年人权益保障法》;

1999年10月,全国老龄工作委员会经党中央、国务院批准正式成立;

2000年8月,中共中央国务院颁布下发了《关于加强老龄工作的决定》;

2000年8月,国务院在京召开第一次全国老龄工作会议;

2005年,国家先后出台了《关于加快发展养老服务业的意见》、 《关于加强基层老龄工作的意见》、《关于加强老年人优待工作的意见》;

2006年2月,全国老龄工作委员会办公室首次公布了《中国人口老龄化发展趋势百年预测》;

2006年2月,国务院在京召开第二次全国老龄工作会议;

2007年,国家出台了《关于加快推进居家养老服务的意见》。

自此,中国老龄工作机构框架基本建立起来了。伴随着汹涌而至的白发浪潮,我国的老龄工作组织机构从小到大,在发展中不断壮大,在改革中一路前行。老龄工作机构的建立和完善为老龄工作的开展提供了组织上的保证。

至此,我国的老龄政策体系基本建立起来了。老龄政策从无到有,在探索中逐步建立,在创新中不断完善。老龄政策体系的建立为老龄事业的发展提供了理论依据和有力的思想指导。

二、2013年以来,蓬勃发展的法律、政策保障体系

2013年11月12日颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大决定》中明确要求:积极应对人口老龄化,加快建立社会养老体系和发展老年服务产业;

2013年7月1日新修改的《老年人权益保障法》正式实施;

2013年9月6日,国务院下发了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(35号)文件;

2014年6月30 日,全国老龄办、中宣部、教育部、民政部、人力资源社会保障部、文化部、国家新闻出版广电总局、全国总工会、共青团中央、全国妇联十个部门联合发文《关于培育和践行社会主义核心价值观、加强老龄宣传工作的通知》;

2014年9月12日,国家发改委、民政部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、国家卫生计生委、人民银行、税务总局、体育总局、银监会十部委联合发文《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》……

随后,相关部委、各省、自治区、直辖市相继发出了各类保障老龄事业发展的多种文件……至此,保障老年人合法权益的法律、政策体系基本完成。

三、现行体制

从全国各地具体运行层面来看:

1、人力资源和社会保障部门负责企业、事业单位、个人的社会养老保障统筹和养老金发放管理;

2、民政部门负责各类养老机构的许可和管理,同时负责军队离退休人员回地方安置养老事务;

3、老干部工作局负责老干部养老事务;

4、卫生和计划生育委员会负责失独老人有关政策;

5、老龄委办公室负责养老事业的督促检查、调查研究、综合协调。

但从实际情况来看,老龄委办公室无法彰显其应有的功能,究其原因:一是设置杂乱。就省一级的老龄办而言,有的属正厅级机构,有的是正处级机构;有的属于独立设置机构,有的相对独立,有的只是某个行政职能部门的内设机构;二是性质不统一。各地老龄办的性质五花八门:有的仅仅是老龄委的办事机构,有的是行政职能部门或被赋予行政职能,有的具有办事机构和行政职能双重职责,有的属于社团组织,有的仅仅是调研和信息交流机构;三是权责不明。老龄委和老龄办到底干什么、怎么干?全国各地不一致,通常是各自为战、各行其是。

江苏省1986年成为全国第一个进入老龄化的省份,但省老龄办一直为该省民政厅的内设处级机构。南京市老龄办副主任程晓说,现在老龄办基本无相应职权,涉及老龄工作的很多职能都分散在老龄委各成员单位管理,我们实际上什么也管不了,所以只能暂时做些打基础的工作。

安徽省合肥市老龄办副主任杜传喜说,我们老龄办人不多,但事情不少。我们服务的是老年人、是困难群体,工作量大,难度也大,可我们又无相应职权,嘴上说60岁以上老年人的事都要管起来,实际上什么也管不了,开展工作时只好到处求人,深感力不从心。

从国家层面来看,有众多资料表明:

一是全国老龄委办事机构设置不实。1999年国发22号文件和2005年中央编办发18号文件批准全国老龄工作委员会办公室与中国老龄协会实行合署办公,但中央机构编制委员会并没有给合署办公后的全国老龄办重新下发新的“三定”方案,而是一直沿用1996年(中编发[1996]15号)文件批准的中国老龄协会机构编制方案,至今没有变化。这样一来,全国老龄办虽有职能,但规格、编制、经费却都是套用中国老龄协会的,变成了一个实质上无规格、无编制、无经费的办事机构。2006年国人部发85号文件批准全国老龄办机关参照公务员法管理,实际上参照公务员法管理的人员都是中国老龄协会的在编人员。

二是老龄办比较虚的职能不利于老龄委决策的监督执行。老龄委的办事机构其主要职能归结起来就是“督促检查、调查研究、综合协调”。老龄委的决策部署需要成员单位积极配合落实,老龄办本应具有对各成员单位工作进度、工作质量监督检查的职能。然而,在实际工作中老龄办并没有监督权,老龄委的权威性受到削弱,决策部署往往难以落实。在综合协调方面,需要老龄办协调的很多都是棘手的工作:有的是全局性工作,需要多部门协力完成;有的是特殊性工作,难以协调。老龄办作为议事协调机构的办事机构,没有行政职能,很难与成员单位有效协调和沟通。此外,老龄办的规格较低不利于沟通协调。在沟通协调过程中,成员单位一般都会派一名职位相当的人员参与沟通。由于各级老龄办设在民政部门,机构规格较低,成员单位派出沟通协调的人员职位相应就较低。在当前的行政体制下,如果成员单位一把手不直接介入,工作很难有实质性进展。

三是老龄办设置在民政部门不利于科学决策和工作开展。现在国家老龄工作机构的办事机构设在民政部,绝大多数省市也将老龄办设在民政部门,各级老龄办在开展工作时难免受到制约。首先是受部门利益和视野的局限,难以超越部门利益。再就是受老龄办领导身份的局限,各级老龄办主任或副主任一般是民政部门的班子成员,在协调、督促民政部门做好老龄工作过程中,存在“下级协调、督促检查上级”的尴尬。最后,老龄办主任或副主任,如果以民政部门领导身份去协调成员单位,就有干涉部门工作的嫌疑,很难与成员单位达成一致。

四、设置“老龄事业部(委)”破解体制困局

从1982年10月我国第一次成立《中国老龄问题全国委员会》迄今已经33年,1999年10月,全国老龄工作委员会成立至今已16年……

三十年前,我国国民大都不知道人口老龄化为何物,而今,人口老龄化已经成为龙门阵和街谈巷议经久不衰的话题。

三十年前,国家尚未把人口老龄化作为问题,而今,人口老龄化已经列入国家人口发展战略,成为近年来每年全国“两会”的重大议题……

世界人口正在加速老龄化。据联合国预测,1990-2020年世界老龄人口平均年增速度为2.5%,同期中国老龄人口的递增速度为3.3%,世界老龄人口占总人口的比重从1995年的6.6%上升至2020年的9.3%,同期中国由6.1%上升至11.5%,无论从增长速度和比重都超过了世界老龄化的程度,到2020年中国65岁以上老龄人口将达1.67亿人,约占全世界老龄人口6.98亿人的24%,全世界每四个老年人中就有一个是中国人。

根据全国老龄办发布的《中国人口老龄化趋势预测研究报告》,从2001年到2100年,中国人口老龄化发展趋势将经历快速老龄化、加速老龄化和稳定的重度老龄化三个阶段,21世纪的中国是一个不可逆转的老龄社会。人口老龄化在经济尚不发达的情况下迅速到来,如何处理好日益突出的、数量庞大的老年人群体的权益保障问题、关系到千家万户、关系到国计民生和改革发展稳定大局。

然而,改革开放三十多年来,我国各项事业日新月异,老龄事业从无到有,从有到全发生了翻天覆地的变化,可是适应老龄事业发展的大趋势、大格局必须全面深化体制改革,重新调整老龄事业体制布局。针对我国严峻的老龄化问题和对世界老龄人口的影响,我们必须在国家层面对此项工作作出能统筹公共资源制定国策的顶层设计,其中最关键的是要有主体机构。

一是成立老龄事业部或(委),为正部级政府组成单位、具有行政主体和执法主体地位的行政机构,按照统一、精简、高效的原则,克服多头管理,整合其他涉老部门的职能全部划归该部(委)统一归口管理、实施监督落实。

二是列入政府工作目标管理考核范围。把《老年人权益保障法》、国务院、相关部(委)下发的文件一并纳入考核机制,凡涉老法律、政策需相关部门执行到位的全部量化到位,由该部(委)归口考核。全国各省、自治区、直辖市依此类推。

三是强化老龄事业部或(委)的决策权和监督权,真正形成老龄工作全国统筹、监督的合力。

四是统一和规范老龄事业部(委)的机构设置,形成上下贯通、顺畅的老龄工作组织体系。

这是我们想问题、做决策、办事情必须始终把握的基本国情,急需通过基本国策的制定和倡导来改变,否则届时只能采取“应急式”地应对,将陷入十分被动的局面,付出更大成本。同时,人口老龄化问题还是一个攸关当前亿万老年人和每一个公民年老后基本生活保障的重大民生问题,直接关系到我们党长期执政群众基础的巩固和扩大。人口老龄化问题,归根结底是关系国计民生、民族兴衰和国家长治久安的一个具有综合性、长期性、艰巨性的重大战略问题,具备了基本国策所要解决问题的基本属性,理应上升到基本国策层面来应对。与此同时,我国人口老龄化进程不仅关乎自身,也关系到世界人口老龄化进程,作为负责任的世界大国,理应在应对人口老龄化问题上具有自身的国家战略和基本国策。(《老龄事业动态》主编吴桦源综合整理)